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电力体制改革：迎战2017年的“124”方案

[宁波电工电气协会]发表于 2016-11-29 13:29:38 阅读次数：0 次

2015年3月中发9号文件发布以来，关于电力制改革的争论始终没有停歇。在总结2015年电力改革成绩时，经典的说法叫做——基本完成顶层设计，尽管经过艰难的博弈和妥协。那么对于即将过去的2016年，电力改革又该如何评价呢？就如何全面看待当前电力改革的成效和问题，下一步如何深化推进2017年电力体制改革工作，谈一些认识，供批评指正。
9号文件适应“以电力为中心”的未来能源发展大格局
关于一年多来各地推动电力改革的实践，众说纷纭，套用狄更斯《双城记》的话，在一些发电企业眼里“这是一个黑暗的季节”，而在一些电力大用户眼里“这是一个光明的季节”。工业界和学界对电力改革的负面评价：一是“挂羊头”，一些地方并没有真正落实国家发展改革委和国家能源局的批复方案，假改革之名，行指令性降价之实，电量放开力度过猛，市场秩序混乱；二是“打酱油”，一些地方电力改革目标不清晰、设置偏低，与当地实际联系不紧密，关键内容的实施时间推至遥远的未来，随时可以宣称完成了既定电力改革任务。
历史地看待9号文件，需要回到9号文件拟定前较长一段时期的经济社会和能源电力工业发展场景。首先是社会各界对电力工业停滞在既非市场也非计划的中间地带、带来资源配置效率低下的忧虑，进而对进一步深化改革的迫切期待；其次是电力改革到底如何推进，各方没有共识，特别是在关于调度要不要独立、输配要不要分离、区域电力市场建设要不要坚持等核心问题上；最后是国家提出了“四个革命一个合作”的能源革命战略思想，需要行之有效的切入点和突破口。
因此9号文件虽然没有描绘出电力工业的目标形态和电力系统运营的理想模式，但其重大历史意义在于结束了久议不决的电力改革尴尬局面，坚持务实的态度，兼顾改到位和保稳定，及时启动了改革；在于坚持实践第一，在明确“管住中间放开两头”的体制架构的基础上,鼓励试点和基层探索，在电力改革实践中发现问题和解决问题；在于坚持用发展的眼光看问题，充分意识到在能源系统重归“以电力为中心”的未来，电力体制机制变革在能源革命的重要作用，呼应业界迫切要求，力破能源新业态的发展瓶颈。
2016年电力改革积极进展体现在三方面
改革不可能一朝一夕完成，从大时间尺度和公允的角度来看，2016年电力改革的成效显著，改革取得了积极的进展，体现在三方面：
全社会的积极性得到了充分调动。国发5号文件电力体制改革方案的体系完备，但落实举步维艰、暂停无声无息，重要原因之一就是改革隅于电力行业内部，与社会关联不紧密。本轮电力改革坚定不移地走群众路线，广大电力用户和发电企业成为共同的重要市场交易主体，数以千计的售电公司应运而生、创业创新性得到激发，庞大的社会资本在综合能源、新增配售电等领域找到投资机遇和目标发展空间，社会各方面改革热情空前高涨。改革释放出较大的红利。改革不是为了降价，最终评价改革的成效也不应仅仅看电力价格水平，但改革的推动还是要强调群众的即期获得感和长远认同感。尽管部分地区推行的电力交易有失规范、发电经营压力激增，但即使在新核定输配电价尚未得到使用、电网购销价差不变和利益不受影响的情况下，仅仅发电企业参与交易谈判，各地电力交易的度电降价幅度从2、3分到12分，就证明改革红利得到有效释放，地方经济发展压力得到适度疏解。当然从另一个角度看，也反映出以往行政性定价的弊端。我们习惯性批评地方政府在电改上“乱作为”，调研交流中却也能够深刻感受到地方政府及有关部门电力改革的使命感以及在改革、发展和稳定之间的综合把控与分寸拿捏。
电力改革对能源革命的撬动作用初步显现。近年来，智能电网、微电网、能源互联网、全球能源互联网等新思维、新技术、新产业、新业态，呼之欲出又呼之不出，关键是缺乏有效商业模式，电力市场化及发用两端电力价格的放开，使得大家对能源变革充满了信心。近期国家能源局组织“互联网+”智慧能源、多能互补、电能替代、火电灵活性改造等工作和试点，更加坚定了社会各界对未来能源加速变革的信念。于是国内外能源巨头纷纷着手抢滩、布局，能源革命的曙光破窗而入。回想两年前这些只能停留在纸上作业。
电力改革正面临四方面前所未有的严峻挑战
充分肯定2016年电力改革成效的同时，应该清醒地看到，改革成效是各方共同努力的结果，但更多地源自社会各界对改革成功的预期，改革红利具有不确定性和不可持续性，当前电力改革仍然面临极其严峻的挑战。
改革认识不一致，“各取所需”、“各自为政”和“各行其是”的现象仍然存在。同一份9号文件，不同方面竟然理解出“一千个哈姆雷特”。思想是行动的先导，认识的差异导致政府与企业之间、中央与地方之间、部门与部门之间的工作协调上出现困难。在2015年11月份电力改革6个配套文件下发后，更加细化的配套规则出台，往往需要很长时间才能取得相对共识，而且越是迫切需要的文件形成共识的时间就越长。在问题的讨论中，往往是大道理和小道理辩不清，局部利益和整体利益摆不正，改革风险或有意或无意地被放大。
改革底线不牢固，“管住中间、放开两头”体制架构一定程度上受到影响。9号文件坚持市场化改革的原则，明确要改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务；明确要区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧开展有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局。但在原则的具体落地上存在很多争议。比如成立电网企业的全资子公司是否落实交易机构相对独立的要求，电网公司能否从事竞争性售电业务，发电企业能否投资新增配电业务，发电企业能否增项变更为售电公司，等等。
改革目标不清晰，完整的电力市场体系没有得到制度性明确，品种单一、作用局限的电力中长期直接交易成为电力市场的化身。电力系统的实时平衡和网络化特性，决定了电力市场体系不仅仅是竞价上网或电力中长期直接交易。由于对电力市场体系建设起到重要作用的《电力市场运营基本规则》《电力中长期交易基本规则》和《电力市场监管办法》，已经征求了一年的意见仍然没有发布实施，因此有序放开发用电计划简单化为不断增加中长期直接交易的电量比例，一些地方政府对构建完整的电力市场体系心存疑惑，在实施方案中往往采取了“放一放”、“拖后几年”的消极态度。一是认为现货市场技术要求高、组织实施复杂、有效监管困难；二是认为现货市场与电力实时调度联系紧密，涉及到复杂的电力运行安全问题；三是认为持续和加大力度推进中长期的电力直接交易，简单易行，能够达到降低大用户终端电价的目的。殊不知，没有完整的电力市场体系，改革成果无法落地生根，资源配置效率大打折扣，电力系统也无法做到可持续发展。
改革理论不坚实，面对复杂多变的外部环境，电力改革和电力市场化建设没有很好地回应社会关切。比如，面对经济发展新常态，电力需求将维持在中低速增长，各地的电力装机出现了总量富余，部分地区的发电利用小时数过低。于是在推行电力中长期直接交易的地区比较普遍的局面是，发电竞争十分惨烈，频频报出“地板价”，于是社会各界质疑电力市场是否失灵。再比如，面对供给侧改革和煤炭去产能，作为电力行业上游的煤炭领域，一年来形势发生巨大变化，受科学产能控制及复杂因素影响，动力煤价格急剧攀升，在政府指导下煤电企业与煤炭企业签订了量价俱备的长期协议，于是一些专家提出从“市场煤计划电”到“计划煤市场电”，社会各界担心有形之手是否会影响无形之手作用的发挥。回答问题、回应关切的过程，就是电力市场化建设和电力市场体系丰富完善的过程。面对复杂多变的环境，电力改革不能熟视无睹，也不可能独善其身，我们需要不断丰富和完善具有中国国情的电力改革理论体系，回答和逐步解决这些社会关切。
上述4个问题，都是原则性方向性极强的问题，认识不清、把握不准、处理不慎，都极有可能导致改革的混乱、停滞甚至倒退。
2017年电力体制改革
2017年深化推进电力改革的“124”方案
专家预计2017年中国经济仍会面临比较大的下行压力，电力消费仍将在中低速的轨道上前行。为实现9号文件明确的既定改革任务，避免电力改革陷入泥潭，要求我们“跳出电力看电力”，实施“124”方案，具体讲就是“坚定一个方向、把握两个大局、抓住四个重点”。
一个方向，即坚持社会主义市场经济改革方向，坚定不移推动电力工业市场化改革，使市场在资源配置中起决定性作用。
两个大局，一是电力改革服务于经济社会发展的大局。改革是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，是改革成效评价的根本标准；面对地方经济发展的新形势新问题，2017年电力改革应善用政治经济学思维，“放开两头”和“管住中间”双管齐下，通过市场有效竞争，通过有力、有效约束输配电成本，维持和增强经济社会发展的动能。二是电力改革服务于能源革命和供给侧结构性改革大局。面对能源革命的迫切要求和既定的国家能源战略及“十三五”能源规划，2017年电力改革应更加强调清洁和高效发展，通过完善和创新制度，使市场化改革与“能源双控”同向，支持环保高效机组通过直接交易多发电，支持可再生能源通过科学调度交易多发电。不断优化调整节奏，与上下游行业密切协同，积极落实供给侧结构性改革的举措。
四个重点，一是继续深化改革实践。尊重基层首创精神，丰富电力改革内涵，支持广东、重庆、云南、贵州、蒙西等地改革纵深发展，协调推动京津冀电力改革取得实质性突破，支持东北辅助服务专项试点务实探索，抓好100个左右新增配电业务专项试点落地，强化核定输配电价的应用工作。二是加快完善符合中国国情的电力市场体系。各地区应根据电力资源、负荷特性、电网结构等因素，抓紧明确符合本地实际的电力市场分散式或集中式的具体模式，像抓中长期交易一样抓现货市场及辅助服务机制建设，衔接好规划、投融资、建设、运营、退出等市场各环节；进一步明晰改革实操施工图，给社会明确市场预期，早谋划早落实。三是抓紧对重点省区开展电力改革成效评估工作。建立科学评价机制，对改革效果进行全面评估，是中央全面深化改革领导小组的明确要求。电力改革成效评估应立足于肯定成绩、指出问题、以评促建，确保各地落实中发9号文件和国家发展改革委批复方案不走偏、不拖延。四是做好重大问题研究工作。面对深化电力体制改革和“放管服”改革中暴露出的一些突出问题，深入一线调查研究，务实而非本本主义地提出对策建议。加快能源行政管理体制优化调整问题研究，谋求通过新一届政府可能的机构改革来解决。
把狄更斯的话倒过来说，“这是失望之冬，这是希望之春”。政府部门、电力工业界和学界都应奋发有为，迎接2017年电力改革不断深化带来的新挑战。（本文刊载于《中国电力企业管理》2016年11期，作者系华北电力大学教授、中国能源政策研究中心主任）
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